Hvor er EU i Ukraina-konflikten?

Hva er det som gjør at EU nå styrker sin posisjon i europeisk sikkerhet? Først skal det understrekes at EU på ingen måte søker å erstatte Nato. Snarere har siste ukes begivenheter vist et vestlig samhold som det knapt har vært sett maken til tidligere.

For første gang brukes nå EUs egne penger til å anskaffe forsvarsmateriell til det ukrainske forsvaret. Det er snakk om i alt rundt 500 millioner euro (i overkant av fem milliarder kroner) og det innebærer også finansiering av skarpe våpen. I tillegg skal pengene dekke drivstoff, beskyttelsesutstyr og medisinsk utstyr.

Pengene som blir anvendt kommer fra EUs European Peace Facility som er et instrument for å styrke unionens evne til å forhindre konflikter, bygge fred og styrke internasjonal sikkerhet. Slik blir det mulig å finansiere handlinger som faller inn under den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP) og som har militære eller forsvarsmessige konsekvenser. Med disse handlingene bryter nå EU tabuer på løpende bånd, der det viktigste er å forsyne våpen til land i konflikt.

Utover dette setter EUs Militære Stab opp ordninger for å koordinere de anmodninger som kommer fra det ukrainske forsvaret. På denne måten samordnes mest mulig av innsatsen. Dette viser en institusjonell fleksibilitet i utøvelsen av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk vi ikke har sett tidligere. Konsekvensen er at den spanske diplomaten Josep Borrell, sjefen for EUs utenrikspolitikk, i løpet av noen dager er blitt en kjent skikkelse i dekningen av denne krigen.

EUs innsatser inkluderer også omfattende restriktive tiltak som flyforbud for russiske fly i europeisk luftrom og frysing av midler tilhørende den russiske sentralbanken og oligarker som støtter oppunder Putin-regimet. Disse tiltakene må selvsagt ses i sammenheng med de tiltak Nato igangsetter og der G7-gruppen fungerer som en vestlig koordineringsinstans for disse reaksjonene.

Som en artikkel publisert på nettstedet Politico understreker, har den russiske presidenten gjort det ingen andre før han har maktet, nemlig å forene EU under en felles politikk. EU framstår i denne konflikten med en felles utenriks- og sikkerhetspolitisk stemme og mer integrert enn noen gang tidligere. Bakgrunnen for dette er at det russiske angrepet ikke bare er et grovt folkerettslig brudd på den ukrainske staten, men et like grovt angrep på den europeiske sikkerhetspolitiske ordenen som har blitt bygd opp i løpet av årene etter Den kalde krigens slutt.

Omveltninger i tysk utenrikspolitikk

Tyskland foretar også store, historiske endringer i sin utenriks- og sikkerhetspolitikk. Blant de viktigste tiltakene er en kraftig økning i forsvarsbudsjettet slik at Tyskland når toprosent-målet som ble satt under Nato-toppmøtet i Wales i 2014. I talen til forbundskansleren 27. februar understreket han at det tyske forsvaret vil få tilført investeringer for rundt 100 milliarder euro.

Som artikkelen The birth of a geopolitical Germany fra European Council on Foreign Relations understreker, vil dette være en revolusjon i hvordan Tyskland fører sin utenriks- og sikkerhetspolitikk. Som den samme artikkelen understreker, har den tyske politiske eliten forpliktelser knyttet til opprettholdelsen av fred og normer, samt behovet for diplomati i løsningen av mellomstatlige konflikter. Forbundsrepublikken Tyskland har av åpenbare historiske årsaker derfor alltid ført en tilbakeholden utenrikspolitikk preget av multilateralisme og understrekningen av sivilmaktens betydning for internasjonal endring. Problemet var at stilt overfor en motstander som Russlands president, ville denne tradisjonelle tyske politikken bidra til å undergrave disse idealene.

I den forstand bør ikke Scholz' nye politikk forstås som at Tyskland forlater sin tradisjonelle politikk, men snarere er et forsøk på å iverksette dem i en ny tid, eller det Scholz omtalte som en Zeitenwende. Poenget er at EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk på tilsvarende vis er innrettet mot akkurat det samme, å støtte oppunder et multilateralt system der unionen framstår som en normativ makt for å endre hvordan stater opptrer i forhold til hverandre.

En spesiell utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør

For å få klarhet i hvor store endringene i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk er, kan det være greit å bringe klarhet i hva det er som kjennetegner EU som aktør på dette området.

Rett før nyttår uttalte EUs utenriksansvarlige Josep Borrell at EU måtte bli mer involvert når USA og Russland forhandler om Ukraina. På nettstedet Politico er Borrell sitert på at: «Europeisk sikkerhet er vår sikkerhet … det er om oss». Videre sa han at «dette er ikke noe som bare angår to stater som USA og Russland, eller Nato og Russland – selv om Moskva går rundt og tror det».

Frykten var stor for at USA og Russland skulle sitte og forhandle europeiske sikkerhetsspørsmål uten tilstrekkelig europeisk deltakelse. EU og de europeiske medlemsstatene var tilsynelatende fraværende.

Bakgrunnen for en slik forståelse er at EU er ingen stat, men det er heller ingen vanlig internasjonal institusjon. EU er “noe imellom” som forskere ofte bruker å si. Til tross for at bakgrunnen for opprettelsen av EU var å sikre freden i Europa, har utenriks- og sikkerhetspolitikk vært et vanskelig tema i europeisk integrasjonshistorie. På bakgrunn av Nato og USAs tilstedeværelse i Europa, har spørsmålet om EU skal ha et tungt ansvar på utenriksområdet vært omstridt.

EUs medlemsstater har vært skeptiske til å delegere makt og myndighet til EUs fellesskapsinstitusjoner på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. EU har derfor en sterk sivil identitet siden militærmakten tradisjonelt er noe som er forbeholdt medlemsstatene og Nato.

Utfordringen er videre at EU formelt kan vedta politikk på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, men EU har bare i begrenset grad evne til selv å definere egne interesser overfor andre aktører innenfor dette saksområdet. Det er med andre ord et gap mellom evnen EU har til å komme til enighet med seg selv om viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål, opp mot de forventninger som er til EU som sikkerhetspolitisk aktør.

Dette blir i faglitteraturen omtalt som et konsensus-forventnings gap, noe som fører med seg at utenriks- og sikkerhetspolitikken blir heller lite effektiv. Dette har sin årsak i at EU er i denne mellomposisjonen mellom å være en internasjonal institusjon og en stat. EU er derfor unik med en ganske så spesiell utenriks- og sikkerhetspolitikk i skjæringspunktet mellom å fremme strategiske interesser og å fremme et internasjonalt system basert på normer om multilateralisme, kollektiv sikkerhet og menneskerettigheter.

I artikkelen Not so unique after all? Urgency and norms in EU foreign and security policy i tidsskriftet Journal of European Integration, tar Pernille Rieker og Marianne Riddervold for seg dette spenningsforholdet og diskuterer under hvilke betingelser EU fremmer strategiske interesser og når de fremmer mer normative prinsipper. De konkluderer at i situasjoner som blir ansett for å være av stor viktighet og som angår viktige interesser, vil EU ha en tilbøyelighet til å fatte avgjørelser som er mer interessebasert, enn i tråd med overordnede normer.

Dagens situasjon i Europa der Russland er i krig med hele den europeiske sikkerhetsordenen går derfor rett i kjernen av hva som er EUs vitale interesser. Klarer EU å opptre som en strategisk aktør, eller er det medlemsstatene som bestemmer?

Strategisk og normativ

Det vi ser i denne konflikten er at det slettes ikke er noe motsetningsforhold mellom EUs strategiske interesser og de normative interessene knyttet til opprettholdelsen av en multilateral sikkerhetsorden i Europa.

Dette er en orden som er basert på folkerett, demokrati og menneskerettigheter. Snarere er disse interessene sammenfallende. Samtidig ser vi at Russland forsøker å spille de europeiske medlemsstatene ut mot hverandre, og mot USA. Det skjer ved at Russland søker å unngå Europa og tale direkte med Biden-administrasjonen.

Slik sett viser dette at Russland betrakter de europeiske statene som underordnet USA og at det bare er i dialog med USA at Russland kan fremme sine interesser på en effektiv måte. EU blir derfor fra russisk side mer betraktet som Natos økonomiske arm i forlengelsen av USA.  

At USA og EU er koordinert betyr ikke at EU er usynlig eller irrelevant. Det som er viktig å understreke er at alt som har med vedtak som angår restriktive tiltak mot Russland, må vedtas av EU i henhold til normale prosedyrer i samspill mellom Europakommisjonen, Unionsrådet og Europaparlamentet.

Utfordringen er heller at EU mer blir et redskap for medlemsstatene i utførelsen av politikk, samtidig som Josep Borrell og Europakommisjonens president Ursula von der Leyen er aktører når USA og de europeiske allierte utarbeider og koordinerer politikken overfor Russland.

Her hersker det heller ingen grunnleggende uenighet mellom de vestlige aktørene, herunder lederne for både EU og Nato, noe artikkelen Ukraine-Russia crisis: Attack will have 'consequences,' EU and US warn viser.

Ikke lenger usynlig

Konflikten illustrerer derfor det som kjennetegner EU som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør i mellomposisjonen mellom å være en institusjon og en stat og med en sterk sivil identitet. Det betyr at medlemsstatene spiller hovedrollen i utformingen av politikken overfor Russland, men der disse er organisert innenfor EU-rammen der strategiske og normative prinsipper sammenfaller.

Det nye med denne krisen er at Europakommisjonen og det enorme administrative apparatet de besitter i kombinasjon med store budsjetter, har kommet høyt på banen i utformingen av politikken overfor Russland. Kommisjonen er blitt som Europakommisjonens president Ursula von der Leyen har uttalt, en geopolitisk kommisjon.

EU er derfor en aktør som ikke kan sammenliknes med noen andre aktører i det internasjonale systemet. Utfordringen i årene som kommer er å styrke EUs strategiske autonomi der unionen i større grad evner å ta vare på egen sikkerhet. Dette er noe USA vil kreve av de europeiske allierte, noe som også vil være et vesentlig bidrag til den transatlantiske byrdefordelingen.