FFIs råd til forsvarsledelsen

Alle prosjekter på FFI har et Prosjektråd som hjelper oss å velge relevante problemer og få Forsvaret til å bruke resultatene. Rådet for dette prosjektet består av Forsvarssjefen (FSJ), sjef Forsvarsstaben (SJ FST), grensjefene og en av avdelingssjefene i Forsvarsdepartementet.

Hovedproduktet er en årlig analyse som utgis i én gradert og én ugradert utgave. Tre forhold har gjort arbeidet med Forsvarsanalysen 2022 krevende:

1. At vi skal gi råd – si tydelig hva som bør gjøres; mens det vi er mest vant til, er å beskrive problemer og alternative løsninger.
2. Vi skal lage en serie av slike rapporter – ikke én enkeltstående rapport; det betyr å utvikle noe som er både gjenkjennbart og nytt i åra framover.
3. Ingen kan ha sikker kunnskap om framtida (selv ikke FFI); dette handler ikke om naturlover; og det finnes ingen oppskrift for å lage god strategi – verken for militære eller sivile virksomheter. MEN vi utvikler et begrunnet syn gjennom å jobbe logisk, sporbart og – så langt det går – metodisk.

Vi er 13 forfattere; adskillig flere bidragsytere, og vi har hatt mange og lange diskusjoner.

For dere som følger med på det vi gjør, vil dere se at deler av rapporten ligner på rapporten vi la fram i 2019 («Hvordan styrke forsvaret av Norge»); men selv om konseptet er velkjent, er innholdet nytt og det ligger tung innsats bak.

Krigen gjør analysen mer relevant

Analysen i rapporten ble ferdig 22. desember 2021. To måneder senere startet Russland et massivt militært angrep på Ukraina.

Den pågående krigen vil få store konsekvenser for sikkerhetspolitiske og militære forhold i Europa; det kan føre til vesentlige endringer i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Mens krigen pågår, vet verken vi – eller noen andre – hva disse konsekvensene og endringene vil bli. Det skaper større usikkerhet i vurderingene og konklusjonene våre.

Men det gjør også analysen mer relevant.

1. Den gir et godt grep på de utfordringene vi kan forutse; å løse forutsigbare problemer, gir oss best utgangspunkt for å møte det nye og ukjente.
2. Hvis noen ønsker å prioritere forsvar høyere enn i dag, så har vi råd om hva ressursene bør brukes på.

En av de viktige fallgruvene i forsvarsplanlegging er å bli nærsynt – dvs. tendensen til å fokusere og overreagere på det som skjer akkurat nå – særlig hvis det er dramatisk.

Krig er dramatisk. Krig er ødeleggelse og elendighet. Men krig har dessverre vært en vedvarende del av menneskets historie; det er derfor vi har et Forsvar. Krigen i Ukraina kan endre mye, men ikke alt.

Trenger en tydeligere retning

Det er to grunner til at forsvarsledelsen trenger et bedre grep om Forsvarets utvikling.

For det første står virkeligheten aldri stille. Det er ikke bare i de tre siste ukene det har skjedd ting som påvirker gjeldende Langtidsplan for Forsvaret (LTP); en plan som ble lagt i 2019 og 2020. Sikkerhets- og forsvarspolitikk er en av verdens mest kompetitive bransjer. Planer som ikke oppdateres, kommer på etterskudd i forhold til det som skjer i omgivelsene. Mer kontinuerlig planlegging, i tillegg til LTP-enes fireårssyklus, har vært et mål for regjering og Storting siden 2008, men det er vanskelig å se effektene av det.

For det andre er ikke retningen tydelig nok. Rapporten vi la fram i 2019 pekte på tre sentrale valg i bruken av økte forsvarsbudsjetter. Rapporten fikk hederlig omtale og ble briefet for de som styrer Norge. Budsjettene økte, men det skjedde ingenting med de sentrale valgene – ikke i Fagmilitært råd (FMR), ikke i LTP og ikke i Stortingets behandling. Forsvaret er alltid tjent med en tydelig idé om hva som er viktigst – utad og innad.

Denne analysen gjør en forskjell fordi vi bidrar til kontinuitet i planleggingen, utnytter forskningsbasert kunnskap og nye ideer mer systematisk og fordi vi skaper mer diskusjon – i både Forsvaret og offentligheten.

Sist, men ikke minst: Analysen bygger på våre tre prinsipper for forsvarsplanlegging:

1. Balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi;
   dvs. at Forsvarets struktur og virksomhet bør stå i forhold til oppgavene i norsk forsvarspolitikk, og la seg finansiere av forsvarsbudsjettene.
2. Realisme. Følelser for Forsvaret er både utbredt og bra (skaper entusiasme og forsvarsvilje); men følelser er også en fallgruve i forsvarsplanlegging.
   Realisme handler dels om å forstå og ta hensyn til det som skjer rundt NOR og det norske forsvaret, og dels om å vurdere både operativ evne og kostnadsutviklingen så objektivt som mulig.
3. Langsiktighet. Vi bruker en tidshorisont på 20 år fordi planer må ha bærekraft. Vi er ikke mer opptatt av det langsiktige enn det kortsiktige, men investeringene i personell, materiell og infrastruktur krever så mye tid og penger at vi må tenke langsiktig.

Vi har sett på dagens planer og studert hva som trengs for å gjøre disse planene bedre. For å komme dit, har vi sett på rammefaktorene, hvordan gjennomføringen av planene går – om de fortsatt henger sammen – og på nye ideer og muligheter som vi ikke har sett godt nok på før.

Analysen er unik, men ikke komplett: FFI forsker på mye, men ikke på alt som har betydning for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Tre råd til forsvarsledelsen

De tre brede rådene vi har gitt forsvarsledelsen, er følgende:

1. Det første er å skille tydeligere mellom de som jobber med nåtid og framtid; begge deler er viktige, men det er vanskelig å få til samtidig med mindre vi legger større omtanke i det.
    
2. Det andre er å rette større oppmerksomhet mot hva Forsvaret kan gjøre for å møte utfordringer i de lavere delene av konfliktspekteret. Det snakkes og diskuteres mye om sammensatte trusler, men langt mindre om effektivt forsvar mot slike trusler. Russlands massive angrep på Ukraina kommer ikke til å gjøre sammensatte trusler mindre aktuelle og invasjon til den nye normal, men kanskje heller tvert imot.
    
3. Det tredje rådet handler om å følge prinsippet om balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og økonomi; et prinsipp som er tydelig fastslått i gjeldende langtidsplan, som et enstemmig Storting både sluttet seg til og understreket betydningen av, og som er nedfelt i Hurdals­plattformen.

Denne balansen mangler i dag – og det kan bli verre. Forsvaret er ikke i stand til å løse de mest krevende utfordringene; eksisterende planer – ikke minst om investeringer – vil gjøre Forsvaret bedre, men ikke godt nok. Og Forsvarets økonomiske balanse er skjør, dvs. vi må regne med at den vil å glippe med mindre vi gjør noe med det.

Vårt råd er å gjøre noe med det. Det er ikke et godt alternativ å vente på neste LTP i 2024. Selv om Forsvaret vil bli bedre enn det er, er det ikke sikkert at tiden jobber for oss. Vi argumenterer ikke for et større forsvar, men for balanse.

Et forsvar som vi realistisk sett tror kommer til å virke. Et forsvar som framfor alt trenger sikrere kommunikasjon, bedre beredskap, logistikk og utholdenhet hvis det viktigste er å kunne forsvare oss mot et større militært angrep.

Og det mener vi det er. Større oppmerksomhet mot å møte utfordringer i de lavere delene av konfliktspekteret er et råd om å gjøre noe med en understudert «blindsone» – ikke et råd om å gå bort fra Forsvarets kjernevirksomhet – å forsvare Norges territorium i krig.

Krigen i Ukraina kan endre mye, men ikke alt. Det er ting å lære, og ting man ikke bør lære, av én enkelt krig – lærdommer som vi ikke overskuer i dag. Men når det er sagt, så tror vi de konkrete rådene om å styrke bl.a. sikker kommunikasjon, beredskap, logistikk og utholdenhet, vil stå seg.

Vi har startet arbeidet med neste forsvarsanalyse, Forsvarsanalysen 2023. Vi er i ferd med å innhente oppdaterte data for nye kostnadsberegninger. Vi utvikler scenarioer og vil gjøre nye gapanalyser. Og vi vil selvsagt følge utviklingen i omverdenen

I sum vil vi med dette få grunnlag for å gi nye råd om hvordan planene for å utvikle Forsvaret kan gjøres enda bedre. Sikkerhet og forsvar er både tidløst og en av verdens mest kompetitive bransjer. Derfor stopper dette arbeidet aldri.